Der Nationale Aktionsplan Wirtschaft und Menschenrechte: Erwartungen an die Umsetzung

Mit dem am 21.12.2016 verabschiedeten Nationalen Aktionsplan Wirtschaft und Menschenrechte (NAP) war die Bundesregierung weit hinter den Erwartungen der Zivilgesellschaft zurückgeblieben, menschenrechtliche Sorgfaltspflichten für alle Unternehmen verbindlich festzuschreiben. Kein Mut zu mehr Verbindlichkeit hatten das CorA-Netzwerk und seine Partner ihre Stellungnahme zum NAP damals tituliert. Nicht einmal für Staatsunternehmen machte die Bundesregierung verbindliche Vorgaben. Ebenso wenig konnte sie sich zum Ausschluss von Unternehmen von öffentlichen Aufträgen, Subventionen oder Außenwirtschaftsförderung bei Missachtung der Sorgfaltspflichten durchringen. Stattdessen äußert der NAP nur die explizite Erwartung, dass Unternehmen ihre Sorgfaltspflichten wahrnehmen. Positiv ist lediglich das geplante jährliche Monitoring der Umsetzung durch die Unternehmen. Bis 2020 sollen 50% der großen Unternehmen die Erwartung erfüllen. Geschieht dies nicht, sollen gesetzgeberische Schritte erwogen werden.

Dieses Monitoring in Auftrag zu geben, ist momentan eine der zentralen Aufgaben des Interministeriellen Ausschusses (IMA), der die NAP-Umsetzung koordiniert. Er wird von der AG Wirtschaft und Menschenrechte begleitet, in der sowohl Wirtschaftsverbände als auch Zivilgesellschaft und Gewerkschaften vertreten sind. Für die zivilgesellschaftlichen Vertreter*innen ist es bei der Monitoring-Studie zentral, dass die Auftragnehmer profunde Menschenrechtskenntnis nachweisen können und ein schlüssiges Konzept für die Stichprobenauswahl sowie die Bewertung, ob ein Unternehmen seine Sorgfaltspflicht erfüllt, vorlegen. Keinesfalls dürfen Unternehmen, die auf die Befragung nicht antworten, aus der Bewertung herausfallen. Zudem darf es nicht nur darum gehen, welche policies die Unternehmen vorzuweisen haben, sondern auch, wie sich die Situation vor Ort tatsächlich darstellt. Große Bedenken haben CorA und seine Partnernetzwerke in Bezug auf die geplante Intransparenz der Erhebung und mögliche Einflussnahme des IMA auf die Ergebnisse. Bisher verweigert die Bundesregierung sogar die Auskunft darüber, welche ca. 6.000 Unternehmen über 500 Mitarbeiter*innen haben und somit der Überprüfung unterliegen.

Neben der Erwartung an Unternehmen, ihrer Sorgfaltspflicht nachzukommen, umfasst der Nationale Aktionsplan auch die Schutzpflicht des Staates und den Zugang zu Recht für Betroffene von Menschenrechtsverletzungen. Zur ersterem gehören u. a. die Außenwirtschaftsförderung, die öffentliche Beschaffung und Handelsabkommen. Bisher kommen Fortschritte in diesen Bereichen jedoch nur langsam voran. So betont etwa das Wirtschaftsministerium, dass es die Leitfäden für die Menschenrechtsprüfungen bei der Vergabe von Hermesbürgschaften verbessert habe, verweigert aber deren Veröffentlichung, so dass sich diese Aussage nicht überprüfen lässt. In Bezug auf Handelsabkommen und Zugang zu Recht beginnen erst allmählich die Diskussionen. Lediglich die Umstrukturierung der Nationalen Kontaktstelle, bei der jetzt auch Beschwerden gegen Unternehmen wegen Verletzungen der UN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte vorgebracht werden können, ist in Form eines Peer Reviews bei der OECD bereits im Gang. Das CorA-Netzwerk erwartet in Bezug auf beide Säulen noch deutliche Fortschritte (s. a. Beitrag zur öffentlichen Beschaffung weiter unten).

Branchendialoge und Multistakeholder-Initiativen

Multistakeholder-Initiativen (MSI) wie das Bündnis für Nachhaltige Textilien und das Forum Nachhaltiger Kakao gelten der Bundesregierung als gute Ansätze, unter Beteiligung verschiedener Akteure Verbesserungen bei den Arbeitsbedingungen in den Lieferketten zu erzielen.

Im NAP hat die Bundesregierung angekündigt, mit einer Studie besonders relevante Risikobranchen und –regionen in den Liefer- und Wertschöpfungsketten der deutschen Wirtschaft zu identifizieren und auf Basis dieser Studie weitere MSI zu initiieren, um branchenspezifische Handlungsanleitungen und Best-Practice-Beispiele zu erarbeiten. Die Ergebnisse der Studie sollen im Frühjahr 2019 vorliegen. Am 30.11.2017 organisierte das BMAS einen Stakeholdertag, an dem sich auch das CorA-Netzwerk beteiligte.

Das CorA-Netzwerk setzt sich insbesondere dafür ein, dass wichtige Querschnittsfragen, die für viele MSI von Bedeutung sind, im Zuge dieses Prozesses geklärt werden. Dazu gehört z. B.
– wie existenzsichernde Löhne bzw. Einkommen in den Lieferketten gewährleistet können und inwieweit das Kartellrecht hierfür geändert werden muss;
– wie Stakeholder vor Ort einbezogen werden können;
– wie die Wirksamkeit von Maßnahmen vor Ort gemessen werden kann, da immer offensichtlicher wird, dass Audits und Zertifizierungen dazu nur bedingt in der Lage sind;
– wie Verträge so gestaltet werden können, dass Unternehmen die Achtung der Menschenrechte in ihrer Lieferkette durchsetzen oder andernfalls ohne Konventionalstrafe aus dem Vertrag aussteigen können.

In Bezug auf die Initiierung weiterer MSI warnt das CorA-Netzwerk davor, zu viele ressourcenintensive Prozesse auf den Weg zu bringen. Vorrangig sollte darauf hingewirkt werden, dass bestehende Initiativen sich stärker am Konzept der menschenrechtlichen Sorgfaltspflichten ausrichten. Zudem macht es keinen Sinn, MSI dort auf den Weg zu bringen, wo es bereits internationale Initiativen gibt oder die deutsche Wirtschaft gar nicht über genügend Marktmacht verfügt, um die Produktionsbedingungen vor Ort deutlich zu verbessern. Einfache Handlungsanleitungen sowie Best-Practice-Beispiele lassen sich auf anderem Wege leichter erstellen. Sollte es zu weiteren MSI kommen, muss zuvor geklärt sein, mit welchem Maß an Verbindlichkeit sich die Akteure beteiligen und inwieweit konkrete Ziele und Überprüfungsmechanismen vereinbart werden sollen. In einem Positionspapier beschreibt CorA gemeinsam mit anderen Verbänden weitere Mindestvoraussetzungen für MSI.

Offenlegungspflichten: Jahr 1 der nichtfinanziellen Berichterstattung

Seit vergangenem Jahr gilt das CSR-Richtlinienumsetzungsgesetz, aufgrund dessen in Deutschland ca. 550 kapitalmarktorientierte Unternehmen Informationen über wesentliche Risiken bezogen auf Arbeitnehmer-, Sozial- und Umweltbelange, Achtung der Menschenrechte und Gefährdung durch Korruption darlegen müssen, und zwar im eigenen Unternehmen und entlang der Geschäftsbeziehungen. Erste Berichte sind ab Mitte 2018 zu erwarten. Die EU-Kommission hat Leitlinien für die Berichterstattung über nichtfinanzielle Informationen veröffentlicht. Ebenfalls im Sommer 2017 wurde der Deutsche Rechnungslegungsstandard Nr. 20 „Konzernlagebericht“ überarbeitet. Er ist der zentrale Standard der Wirtschaftsprüfer*innen zur Prüfung von Lageberichten. Der DRS 20 stellt klar, dass mit den Due-Diligence-Verfahren sowohl bestehende als auch potenzielle negative Auswirkungen, die mit der Geschäftstätigkeit des Konzerns verbunden sind, erfasst werden müssen. Es bleibt spannend, inwieweit die betroffenen Unternehmen ihrer neuen Pflicht nachkommen und über die mit ihrer Geschäftstätigkeit verbundenen Risiken für Menschen und Umwelt wirklich aussagekräftig berichten werden.

GroKo-Verantwortung für Wirtschaft und Menschenrechte: Ungenügend

Große Unternehmen beherrschen mit den Vertragsbedingungen in ihren Lieferketten ganz wesentlich die Arbeits- und Lebensbedingungen in den Herkunftsgebieten und sind dadurch mitverantwortlich für Lohnniveau, Arbeitssicherheit und Gesundheit der Menschen. Die Versprechen freiwilliger Kodizes erwiesen sich in den letzten Jahrzehnten als wirkungslose Luftnummern. Hungerlöhne, Katastrophen in Fabriken und Bergwerken konnten so nicht verhindert werden. Deshalb sind menschenrechtliche Sorgfaltspflichten von Unternehmen mit Rechenschafts- und Transparenzpflichten entlang der Lieferketten längst überfällig. Doch in ihrem Koalitionsvertrag stellen CDU, CSU und SPD die Freiheit der Wirtschaft wieder einmal über den Schutz von Menschenrechten und Umwelt, stellt das CorA-Netzwerk in einer Pressemitteilung fest. Vorhaben zur sofortigen und umfassenden Einführung dieser elementaren Pflichten fehlen auch 2018 im Koalitionsvertrag. Dass es auf UN-Ebene derzeit einen Prozess für ein internationales Abkommen zu Wirtschaft und Menschenrechten gibt, ist der GroKo keine Erwähnung im Koalitionsvertrag wert, während sie das Verfahren hinter den Kulissen torpediert. Das sind weitere Jahre des politischen Stillstands bei der notwendigen Regulierung der Verantwortung von Unternehmen durch menschenrechtliche Sorgfaltsplichten in den globalen Lieferketten.

Einziger Lichtblick ist, dass 2020 im Rahmen der Überprüfung des Nationalen Aktionsplans Wirtschaft und Menschenrechte die bisher wirkungslosen freiwilligen Selbstverpflichtungen bewertet werden sollen. Für den Fall der nicht ausreichenden Wirkung werden eine bundesgesetzliche Initiative und der Einsatz für EU-weite Regeln angekündigt.

Gleichzeitig treibt die künftige Bundesregierung durch die Hintertür des Bürokratieabbaus die neoliberale Deregulierungsagenda weiter voran. Während die EU die Vorgabe, dass bei jeder neuen Regelung Aufwand für die Wirtschaft an anderer Stelle reduziert werden muss („one-in-one-out“), mittlerweile als Irrweg erkannt hat, wollen CDU, CSU und SPD dieses Vorgehen auf europäischer Ebene wieder einführen. Das kann dazu führen, dass erforderliche Regulierungen zu Menschenrechten oder Umweltschutz mit Verweis auf bürokratische Lasten unterbleiben oder verwässert werden. Beim Bürokratieabbau opfert die GroKo somit Menschenrechte und Umweltschutz dem Profit von Unternehmen und fällt sogar noch hinter das zurück, was bei den Jamaika-Verhandlungen vereinbart wurde. Das CorA-Netzwerk wird deshalb sein zwölfjähriges Engagement für eine gesetzliche Rahmensetzung für Unternehmen intensiv fortsetzen.