Der „Zero Draft“ und die 4. Arbeitsgruppensitzung für ein UN-Abkommen zu Wirtschaft und Menschenrechten

Der Prozess zu einem „UN-Abkommen zu transnationalen Konzernen und anderen Unternehmen“ (UN-Treaty) ist in eine neue entscheidende Phase eingetreten. Ende Juli 2018 veröffentlichte der ecuadorianische Vorsitzende der UN-Arbeitsgruppe einen Abkommensentwurf („Zero Draft“). Die Treaty Alliance Deutschland (TA-Dtl) bewertet diesen Entwurf in einer Stellungnahme als gute Grundlage für die weiteren Verhandlungen. Der Entwurf verpflichtet Vertragsstaaten, menschenrechtliche Sorgfaltspflichten von Unternehmen auch mit Blick auf ihre Auslandsgeschäfte in nationalen Gesetzen festzuschreiben. In der Ausgestaltung der Sorgfaltspflichten orientiert sich der Zero Draft eng an den Vorgaben der UN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte (UNGP). Die Treaty Alliance Deutschland begrüßt sowohl die Präzisierung der menschenrechtlichen Sorgfaltspflicht als auch die Verknüpfung mit entsprechender Haftung. Problematisch ist allerdings die Beschränkung des Anwendungsbereichs auf transnationale Geschäfte. Zwar gibt es besonders in diesem Bereich Regelungslücken, so dass eine entsprechende Schwerpunktsetzung gerechtfertigt ist. Die Treaty Alliance Deutschland warnt jedoch davor, dass es zu einer Schlechterstellung Betroffener rein inländischer Sachverhalte kommen kann, wenn diese von dem Abkommen nicht erfasst sind. In Bezug auf die strafrechtliche Haftung von Unternehmen ist der Entwurf zurückhaltend und schreibt kein Unternehmensstrafrecht vor. Dies kommt der Bundesregierung entgegen, da Deutschland als eines von wenigen europäischen Ländern kein Unternehmensstrafrecht hat. Dass der Zero Draft die Bedeutung des Zugangs zu Abhilfe sowie auf die justizielle Zusammenarbeit und internationale Kooperation betont und konkrete Vorschläge zu deren Ausgestaltung macht, ist aus Sicht der TA-Dtl erfreulich. Dagegen ist der klare Vorrang von Menschenrechtsverpflichtungen gegenüber den Pflichten aus Investitionsschutz- und Handelsabkommen, der in den im vergangen Jahr vorgelegten Elementen für ein Abkommen noch sehr deutlich formuliert war, entfallen. Die Treaty Alliance Deutschland fordert die Wiederaufnahme einer solchen Vorrangklausel und dass das Abkommen sicherstellen muss, dass Handels- und Investitionsschutzabkommen so interpretiert werden, dass sie Menschenrechtspflichten nicht begrenzen.

Der Abkommensentwurf wurde bei der 4. Tagung der zuständigen UN-Arbeitsgruppe (OEIGWG) vom 15. bis 19. Oktober 2018 breit diskutiert. Es nahmen 94 Staaten und mehr als 300 Vertreter*innen von zivilgesellschaftlichen Organisationen, Gewerkschaften, nationalen Menschenrechtsinstituten sowie einigen Unternehmensverbänden teil.

Ob die EU und ihre Mitgliedsstaaten überhaupt an der 4. Tagung teilnehmen würden, war bis zuletzt unklar, da sie ihre Forderungen hinsichtlich der Prozessgestaltung nicht berücksichtigt sahen. Sie forderten ein neues Mandat für die UN-Arbeitsgruppe, eine größere Beteiligung von Unternehmen an der Tagung, die Berücksichtigung aller Unternehmen in dem zukünftigen Abkommen statt einer Fokussierung auf die transnationalen Aktivitäten sowie eine dezidierte Sitzung zu den UNGP mit John Ruggie als Redner. Innerhalb der EU-Abstimmung war die deutsche Regierung eine derjenigen, die eine bremsende Rolle hinsichtlich einer EU-Beteiligung an der 4. Tagung einnahmen. Andere Länder, darunter Frankreich, wünschten sich hingegen eine aktivere Beteiligung der EU. Schließlich brachten sich die EU-Vertretung, Frankreich, Spanien und Belgien ausschließlich am ersten und letzten Tag der 4. Tagung mit mündlichen Stellungnahmen ein. An den inhaltlichen Debatten zu dem Abkommensentwurf beteiligten sich die EU und ihre Mitgliedsstaaten hingegen nicht. Die Bundesregierung beobachtete den Prozess vor Ort lediglich und veröffentlichte bislang auch keine eigene Kommentierung des Abkommensentwurfs. Das Deutsche Institut für Menschenrechte hat hingegen eine Kommentierung erstellt und in einer mündlichen Stellungnahme während der 4. Tagung im Auftrag des europäischen Netzwerks der nationalen Menschenrechtsinstitute deutlich gemacht, dass sie den Prozess für ein UN-Abkommen zu Wirtschaft und Menschenrechten unterstützen.

Die Tagung endete mit der Annahme des Tagungsberichts durch die anwesenden Staaten. In den Schlussfolgerungen begrüßen die Staaten die Weiterführung des Prozesses. Bis zur fünften Tagung der UN-Arbeitsgruppe in 2019 sollen informelle Konsultationen geführt und ein überarbeiteter Abkommensentwurf und ein Arbeitsprogramm präsentiert werden. Die EU und ihre Mitgliedsstaaten distanzierten sich jedoch von diesen Schlussfolgerungen und erkennen sie für sich nicht als bindend an.