UN-Leitprinzipien: Die Schutzpflicht des Staates

Die Schutzpflicht des Staates

Staaten sind völkerrechtlich verpflichtet, Menschenrechte zu schützen. Das heißt, sie müssen verhindern, dass diese durch Dritte verletzt werden bzw. sie müssen sicherstellen, dass Dritte, wie zum Beispiel Wirtschaftsunternehmen, Menschenrechte nicht verletzen.

Hierzu müssen sie alle nötigen Schritte ergreifen:

  • durch Politik, Gesetzgebung und Regulierung sicherstellen, dass Unternehmen  Menschenrechte achten und darüber berichten, wie sie ihren menschenrechtlichen Auswirkungen begegnen;
  • sicherstellen, dass Verletzungen untersucht, geahndet und wiedergutgemacht werden;
  • dort besondere menschenrechtliche Sorgfalt walten lassen, wo sie selbst am wirtschaftlichen Geschehen beteiligt sind:
    • bei Unternehmen in staatlichem Eigentum oder unter staatlicher Kontrolle;
    • wenn Unternehmen staatliche Unterstützung in Form von Krediten, Exportkredit- oder Investitionsgarantien oder Dienstleistungen erhalten;
    • wenn Unternehmen im Auftrag des Staates Dienstleistungen erbringen, die sich auf die Wahrnehmung der Menschenrechte auswirken können, z. B. bei der Wasserversorgung oder im Gesundheitsbereich;
    • bei der öffentlichen Beschaffung;
    • bei der Aushandlung von Handels- und Investitionsabkommen;
    • in multilateralen Institutionen, die mit geschäftsbezogenen Fragen befasst sind.

Diese Pflicht gilt insbesondere gegenüber den Menschen auf dem eigenen Staatsgebiet, zunehmend setzt sich aber die Auffassung durch, dass im Bereich Wirtschaft und Menschenrechte auch extraterritoriale Staatenpflichten gelten.

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Nationaler Aktionsplan Wirtschaft und Menschenrechte: Oberflächliches Monitoring der menschenrechtlichen Sorgfalt deutscher Unternehmen befürchtet

Das Monitoring der menschenrechtlichen Sorgfalt deutscher Unternehmen ist das Kernelement des Nationalen Aktionsplans (NAP) für Wirtschaft und Menschenrechte, den die Bundesregierung Ende 2016 verabschiedet hat. Sollten weniger als die Hälfte aller Unternehmen mit mehr als 500 Mitarbeiter*innen ihre menschenrechtlichen Sorgfaltspflichten bis 2020 umsetzen, wird die Bundesregierung laut NAP gesetzliche Maßnahmen prüfen. Im Koalitionsvertrag heißt es bestimmter, dass die Bundesregierung „auf nationaler Ebene gesetzlich tätig“ werden wird, falls sich das Prinzip der Freiwilligkeit auf Grundlage des geplanten Monitorings als unzureichend erweisen sollte.

Für das Ergebnis wird entscheidend sein, nach welchen Kriterien, in welcher Tiefe und mit welcher Repräsentativität die Unternehmen überprüft werden. Ende August hat das von der Bundesregierung beauftragte Konsortium aus Ernst & Young, Adelphi, Systain und Focus Right nun die Endfassung des Inception Reports vorgelegt, in dem sie die Methodik der geplanten Erhebungen in den Jahren 2018, 2019 und 2020 darlegt. Darin hat sie durchaus einige Kritikpunkte und Anregungen der Zivilgesellschaft zu einem früheren Entwurf aufgenommen. Dennoch bleibt zu befürchten, dass das Monitoring oberflächlich ausfallen und seine Aussagekraft hinsichtlich der Performance deutscher Unternehmen begrenzt sein wird.

Dies liegt zunächst an den Vorgaben der Bundesregierung selbst. Demnach sollen die Auswahl und Beurteilung der Unternehmen vollständig anonym erfolgen. Außenstehende hätten somit keinerlei Möglichkeit, die Qualität der Analyse zu überprüfen. Die von den NRO favorisierte Einrichtung eines auf Verschwiegenheit verpflichteten Beirats hat die Bundesregierung abgelehnt. Explizit ausgeklammert hat sie auch die Frage nach der Wirksamkeit der Maßnahmen, welche die Unternehmen zur menschenrechtlichen Sorgfalt ergreifen. Genau dies ist jedoch entscheidend: Reichen die Maßnahmen aus, um negative menschenrechtliche Auswirkungen angemessen zu untersuchen, zu vermeiden oder wiedergutzumachen? Das Monitoring soll lediglich abfragen, ob die Unternehmen selber die Wirksamkeit ihrer Maßnahmen überprüfen.

In diesem Rahmen bewegt sich auch die vom Konsortium vorgeschlagene Methodik. Diese nährt zusätzlich die Sorge von NRO, dass am Ende womöglich nur das formale Vorhandensein von Grundsatzerklärungen, Risikoprüfungen, Vorbeugemaßnahmen, Berichten und Beschwerdemechanismen überprüft wird. So soll der Fragebogen, der den untersuchten Unternehmen zugehen wird, nach bisherigem Stand vor allem Multiple-Choice-Fragen enthalten. Dieses Format jedoch lädt dazu ein, die „besten“ oder „gewünschten“ Antworten anzukreuzen. Die individuellen Risiken der Unternehmen und ihre Gegenmaßnahmen werden nicht erfasst. Eine realistische und qualitative Analyse der ergriffenen Sorgfaltsmaßnahmen wird dadurch erschwert.

Zwar will das Konsortium die Plausibilität der Antworten anhand öffentlich verfügbarer Dokumente der Unternehmen und externer Berichte überprüfen. Im Falle von „offensichtlichen Widersprüchen“ will es das Unternehmen sowie „gegebenenfalls“ die Quellen von Menschenrechtsvorwürfen zusätzlich befragen. Das Problem ist aber: Über die große Mehrzahl der rund 6.500 deutschen Unternehmen mit über 500 Mitarbeiter*innen sind aussagekräftige Berichte öffentlich nicht verfügbar. In all diesen Fällen werden Widersprüche zwischen den Aussagen der Unternehmen und der Realität unerkannt bleiben und keine weiteren Befragungen der Unternehmen, NRO oder Betroffenen vorgenommen werden. Den NRO-Vorschlag, die Unternehmen zwecks Plausibilitätsprüfung um Zusendung aussagekräftiger Dokumente zu bitten, hat das Konsortium bisher nicht aufgegriffen.

Problematisch sind auch die privilegierten Einflussmöglichkeiten, welche das Konsortium den 30 Unternehmen zugesteht, die 2018 in der ersten „explorativen Phase“ des Monitorings befragt werden. Laut Inception Report sollen diese Unternehmen gebeten werden, „aktiv Verbesserungsvorschläge zum Monitoring einzubringen“. Der NRO-Vorschlag, als Gegengewicht eine Resonanzgruppe aus acht zivilgesellschaftlichen Expert*innen einzurichten, wurde abgelehnt. Zwar führt das Konsortium nun Interviews mit bis zu acht Stakeholdern. Doch nur die Hälfte der Interviews wird mit NRO und Gewerkschaften geführt. Denn zusätzlich zu den beteiligten 30 Unternehmen sollen hier auch die Unternehmensverbände als Stakeholder befragt werden. Viele weitere wichtige Fragen bleiben im Inception Report bislang noch offen. Zwar verlangt er von den Unternehmen die Umsetzung aller Elemente menschenrechtlicher Sorgfalt. Doch steht die genaue Definition des Umsetzungsniveaus für jedes dieser Kernelemente noch aus. Dazu gehört auch die Frage, inwieweit das Mindestniveau je nach Größe, Geschäftsumfeld und Menschenrechtsrisiken variieren darf. „Dieses Mindestniveau kann im gesamten Bereich der Umsetzungsniveaus liegen (z. B. auf der Skala von 0 bis 5)“, so die beunruhigende Formulierung im Inception Report. Um diese entscheidenden Details wird in den nächsten Monaten in dem für den NAP zuständigen Interministeriellen Ausschuss (IMA) noch intensiv gerungen werden. Denn dieser behält sich vor, die vom Konsortium vorgeschlagenen Kriterien abzunehmen – und damit auch abzuändern. CorA, VENRO und das Forum Menschenrechte werden darauf drängen, dass diese Diskussion in vollständiger Transparenz geführt und die AG Wirtschaft und Menschenrechte des CSR-Forums, die die NAP-Umsetzung als offizielles Stakeholder-Gremium begleitet, in allen Fragen einbezogen wird. Diese Transparenz ist bislang leider nicht gegeben: Nicht einmal der Entwurf des Fragebogens wird mit den zivilgesellschaftlichen Expert*innen vorab geteilt. Unter diesen Voraussetzungen ist eine qualifizierte Beratung durch Zivilgesellschaft nicht möglich.

Auf die explorative Phase folgen von März bis September 2019 und Januar bis April 2020 die repräsentativen Erhebungsphasen, wo die zuvor entwickelten Kriterien auf repräsentative Stichproben von 375-400 Unternehmen angewandt werden sollen. Entscheidend ist laut NAP einzig und allein das Ergebnis der Erhebung von 2020. Nur wenn weniger als die Hälfte der Unternehmen die Erwartungen erfüllt, soll es eine gesetzliche Regelung geben. Der UN-Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte hat genau diesen Ansatz in seinen „Abschließenden Beobachtungen“ zum deutschen Staatenbericht jedoch in Frage gestellt. Dieser führe nämlich zu Regulierungslücken, wenn ein großer Anteil der Unternehmen die Menschenrechtsstandards nicht anwende (s. Beitrag dazu in diesem Newsletter). In der Tat wäre es keineswegs akzeptabel, wenn nur die Hälfte der deutschen Unternehmen ihre menschenrechtliche Verantwortung in Auslandsgeschäften wahrnehmen müsste. Auch unabhängig vom Monitoring sollte die Bundesregierung die Diskussion über eine gesetzliche Regelung daher nicht länger hinauszögern.

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